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          國家安全監管總局關于進一步加強監管監察執法促進企業安全生產主體責任落實的意見

          欄目:規范性文件 發布時間:2018-12-20

          各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團安全生產監督管理局,各省級煤礦安全監察局:

          為貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》和《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》(國辦發〔201520號)要求,進一步加強安全生產監管監察執法工作,促進企業落實安全生產主體責任,現提出如下意見。

          一、充分認識加強監管監察執法促進企業安全生產主體責任落實的重要意義

          近年來,各級安全生產監督管理部門、煤礦安全監察機構(以下統稱安全監管監察部門)深入貫徹落實黨中央、國務院重要決策部署,依法履行安全生產、職業健康監管監察執法(以下統稱安全生產執法)職責,促進各類企業落實安全生產(含職業健康,下同)主體責任,取得了明顯成效。但是也要看到,當前企業安全生產主體責任落實不到位、法律法規執行不嚴格等問題依然突出,導致生產安全事故多發,尤其是重特大事故未得到有效遏制,職業病危害依然十分嚴重。加強監管監察執法促進企業安全生產主體責任落實,是黨中央關于全面依法治國的基本要求,是堅決遏制重特大事故的迫切需要,也是實現安全生產改革發展長遠目標的內生動力和根本保障。各級安全監管監察部門要進一步提高認識,把思想統一到黨中央、國務院重要決策部署上來,把加強監管監察執法促進企業落實安全生產主體責任擺上更加重要位置,推動安全生產工作取得新進展和新成效。

          二、指導思想和工作目標、基本原則

          (一)指導思想和工作目標。以黨的十九大精神為指引,深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,樹立安全發展理念,弘揚生命至上、安全第一的思想,堅持嚴格規范公正文明執法,確保安全生產法律法規得到有效貫徹實施。到2020年,建成規范統一、保障到位、運轉高效的安全生產執法工作體系,執法在促進企業安全生產主體責任落實、防范遏制重特大事故中的地位和作用明顯提升。在此基礎上,持續深入推進安全生產執法工作,到2030年,實現安全生產執法工作體系和執法能力現代化,為促進企業落實安全生產主體責任,維護人民群眾生命財產安全和職業健康權益提供堅實法治保障。

          (二)基本原則。一是堅持依法履職、嚴格執法。依法履行安全生產執法職責,嚴肅查處安全生產違法行為,切實解決檢查多、執法少和執法寬松軟的問題。二是堅持統籌協調、整體推進。推進分級執法,實行按照年度監督檢查計劃、監察執法計劃執法,完善全系統執法協調機制,形成上下聯動、步調一致的執法新格局。三是堅持客觀公正、過罰相當。正確適用法律,推行“陽光執法”,嚴格法制審核,維護企業合法權益。四是堅持突出重點、務求實效。對存在嚴重違法行為、拒不整改重大事故隱患、職業病危害因素嚴重超標的企業,加大執法檢查和處罰力度,促進企業依法落實安全生產主體責任。

          三、依法履行職責,創新制度機制,嚴格規范公正文明執法

          (一)明確安全生產執法職責。各級安全監管監察部門要依照有關法律法規及本部門“三定”規定明確的職責范圍,對有關行業領域企業履行安全生產執法職責。鄉鎮人民政府、街道辦事處按照職責開展安全生產監督檢查的,安全監管部門要做好執法程序銜接,依法查處本部門執法職責范圍內的違法行為。推動有關人民政府明確開發區管理機構的安全生產監管執法職責。駐地煤礦安全監察機構與負有煤礦安全生產監督管理職責的部門要加強協作配合,優化執法資源配置,提高執法效率和效果。

          (二)推進安全生產分級執法。省級安全監管部門要抓緊制定本地區安全生產分級執法辦法,結合企業所屬行業領域、隸屬關系、規模大小、風險等級等因素,明確省級、設區的市級、縣級安全監管部門的執法分工。每個企業明確由一個安全監管部門負責日常執法。除開展執法抽查或者開展督導、示范性執法外,原則上上級安全監管部門不對下級安全監管部門負責日常執法的企業開展執法活動,下級安全監管部門也不對上級安全監管部門負責日常執法的企業開展執法活動。

          (三)實行按照年度監督檢查計劃執法。地方各級安全監管部門編制年度監督檢查計劃時,要科學合理確定重點企業的范圍、當年計劃檢查的次數,對重點企業實現年度監督檢查“全覆蓋”;對重點企業以外的一般企業,推行“雙隨機”(隨機選取被檢查企業、隨機確定執法人員)抽查。要確?!半p隨機”抽查在年度監督檢查計劃中的比例,不斷擴大“雙隨機”抽查涵蓋的行業領域及企業范圍,發揮“雙隨機”抽查對各個行業領域、各種規模類型企業的執法震懾作用。執行年度監督檢查計劃時,要按照本意見及有關監督檢查重點事項的規定,結合企業特點及相關行業領域事故發生規律,有針對性地確定具體的監督檢查事項。按照部署開展安全生產大檢查時,有關執法安排要與年度監督檢查計劃有效銜接,根據需要適當調整年度監督檢查計劃;需對年度監督檢查計劃作重大調整的,按規定履行批準、備案程序。

          (四)建立全系統執法協調聯動機制??h級、設區的市級安全監管部門、駐地煤礦安全監察機構在查處違法行為、事故調查處理等方面需要其他地區協助的,可以報請共同的上級安全監管監察部門進行協調;跨省級行政區域的,由有關省級安全監管監察部門組織協調。接到協助請求的安全監管監察部門應當立即開展協調工作,并及時反饋相關工作情況。必要時,有關省級安全監管監察部門可以報請國家安全監管總局、國家煤礦安監局進行協調。

          (五)建立執法統計分析通報機制。各級安全監管監察部門要按季度分析本地區執法情況,對比分析監督檢查的企業次數以及現場處理措施、行政強制、行政處罰等執法數據,注重苗頭性問題和趨勢把握,對下一階段執法工作提出明確的要求。省級安全監管監察部門季度執法分析情況應當通報設區的市級安全監管部門、駐地煤礦安全監察機構,并抄送有關人民政府和國家安全監管總局、國家煤礦安監局。

          (六)推行行政執法公示制度。各級安全監管監察部門要通過政府網站或者本部門辦事大廳、服務窗口等場所,公布本部門執法主體資格和行政執法依據等信息并及時更新,在每年第一季度公布本年度監督檢查計劃、監察執法計劃的編制情況及上一年度的計劃執行情況,及時公布安全生產執法及“雙隨機”抽查情況。要嚴格依照有關法律法規及國務院文件規定的時限和要求,公開行政許可、行政處罰、行政強制等執法信息。

          (七)推行執法全過程記錄制度。地方各級安全監管監察部門要建立本部門執法臺賬,準確記錄開展監督檢查、核查舉報投訴等執法活動所涉及企業的名稱、地址、行業領域以及執法人員等信息,并記明采取相關執法措施的情況,執法臺賬保存期限一般不少于5年。有關行政強制、行政處罰文書要及時立卷歸檔并按規定期限保存。其他執法文書要按年度、分類別歸檔保存,保存期限一般不少于10年。逐步推行通過執法記錄儀、錄音錄像等方式對執法行為進行記錄,實現全過程留痕和可回溯管理。

          (八)推行行政執法法制審核及公開裁定制度。認真執行《行政處罰法》新增加的行政處罰審核規定,按照一般程序實施行政處罰的,在提請安全監管監察部門負責人作出處理決定或者集體討論前,要經本部門行政處罰審核人員審核。要結合執法行為的類別、執法層級、所屬領域、涉案金額以及對當事人、社會的影響等因素,確定重大執法決定的范圍。作出重大執法決定前,要由本部門法制工作機構或者指定的其他機構進行法制審核。推行行政處罰公開裁定,對典型、重大行政處罰案件,可以組織召集同類企業進行公開裁定。公開裁定要如實記錄當事人的意見,形成書面報告,作為作出行政處罰決定的重要參考。行政處罰案件依法舉行聽證的,公開裁定可以與聽證一并實施。

          (九)規范行政處罰自由裁量。行使行政處罰自由裁量權,應當全面分析違法行為的主體、違法情節、危害后果等因素,綜合裁量,合理確定應否給予行政處罰或者應當給予行政處罰的種類、幅度。對同一類違法主體實施的性質相同、情節相近、危害后果基本相當的違法行為,其適用的行政處罰應當基本一致。要在行政處罰審批文書中列明當事人的全部違法行為及每個違法行為的裁量結果,并列明所依據的自由裁量標準;具有法定從重、從輕、不予處罰等情形的,要列明《行政處罰法》及《安全生產行政處罰自由裁量適用規則(試行)》(國家安全監管總局令第31號)等法律、法規和規章的具體依據。當事人對自由裁量有異議的,要予以解釋說明并形成調查詢問筆錄等書面材料備查。

          (十)建立“盡職照單免責、失職照單問責”機制。地方各級安全監管部門、駐地煤礦安全監察機構要按規定編制公布本部門權責清單,并根據有關法律、法規、規章制定修訂情況及時更新。在事故調查過程中,要加強與監察機關、人民檢察院的協調配合,全面調查核實有關部門及其執法人員的履職情況。對已經依照權責清單事項履行職責,按照法律、法規、規章規定的方式、程序采取執法措施的,依法不予追究有關人員的執法責任;依法應當追究有關人員執法責任的,要在事故調查報告中明確其違法行為及追責依據。

          四、加強執法檢查,突出檢查重點,促進企業依法落實安全生產主體責任

          (一)加強安全生產責任制落實情況的執法檢查。督促企業主要負責人履行安全生產第一責任人職責,依法建立健全本單位安全生產責任制;企業安全生產責任制應當涵蓋全體人員、全部崗位和全部生產經營活動,明確主要負責人及其他分管負責人、各部門負責人、其他從業人員的安全生產責任、考核標準及獎懲措施;企業應當定期對安全生產責任制的落實情況進行監督考核,保證安全生產責任制的落實。

          (二)加強安全生產源頭防范落實情況的執法檢查。督促企業加強安全生產源頭管控,嚴格執行建設項目安全設施“三同時”(建設項目安全設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用)規定;有關安全設備的安裝、使用、檢測、維修、改造和報廢應當符合國家標準或者行業標準,并進行經常性維護、保養和定期檢測;嚴禁使用列入淘汰落后技術裝備目錄的工藝、設備;按照有關國家標準對本單位重大危險源進行辨識、登記建檔,定期檢測、評估、監控。

          (三)加強事故隱患排查治理落實情況的執法檢查。督促企業建立健全生產安全事故隱患排查治理制度,采取技術、管理措施,及時發現并消除事故隱患;煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、工貿等企業必須按照有關重大事故隱患判定標準,排查治理本單位重大事故隱患,并在重大事故隱患治理過程中采取相應的安全防范措施,防止事故發生,按規定對重大事故隱患治理情況組織評估;已被安全監管監察部門依法責令暫時停產停業或者停止使用相關設施、設備的,重大事故隱患排除后,經有關安全監管監察部門審查同意,方可恢復生產經營和使用。

          (四)加強安全生產教育培訓落實情況的執法檢查。督促企業落實全員安全生產教育和培訓規定,煤礦、金屬非金屬礦山、危險化學品、煙花爆竹、金屬冶煉等企業主要負責人和安全生產管理人員應當經有關部門對其安全生產知識和管理能力考核合格;企業應當對包括被派遣勞動者、實習生在內的所有從業人員進行安全生產教育和培訓;企業采用新工藝、新技術、新材料或者使用新設備,必須對從業人員進行專門的安全生產教育和培訓。

          (五)加強現場作業安全管理落實情況的執法檢查。督促企業加強現場作業管理,落實技術防范措施,嚴禁違章指揮、強令職工冒險作業;在有較大危險因素的生產經營場所和有關設施、設備上,設置明顯的安全警示標志;從事危險化學品特殊作業、涉爆粉塵、有限空間、爆破、吊裝及國家有關規定明確的危險作業時,應當安排專門人員進行現場安全管理,確保操作規程的遵守和安全措施的落實;企業將生產經營項目、場所發包或者出租的,應當對承包單位、承租單位的安全生產統一協調、管理,定期進行安全檢查,督促整改檢查發現的問題;兩個以上企業在同一作業區域內進行生產經營活動,可能危及對方生產安全的,應當指定專職安全生產管理人員進行安全檢查與協調;必須為從業人員提供符合國家標準或者行業標準的勞動防護用品。

          (六)加強安全生產應急管理落實情況的執法檢查。督促企業健全安全生產應急管理體系,依法建立應急救援組織;主要負責人應當依法組織制定并實施本單位事故應急預案,定期組織應急預案培訓演練;煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉和危險化學品的生產、經營、儲存企業,以及使用危險化學品達到國家規定數量的化工企業、煙花爆竹生產、批發經營企業和中型規模以上的其他企業,應當對應急預案進行評審;企業應當配備必要的應急物資及裝備,并進行經常性維護、保養,保證正常運轉。

          (七)加強職業病防護措施落實情況的執法檢查。督促企業落實職業病預防和控制措施,嚴格執行建設項目職業病防護設施“三同時”(建設項目職業病防護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用)規定;依法設置職業健康管理機構,配備專兼職職業健康管理人員;及時、如實申報職業病危害項目;落實職業病危害告知、定期檢測、個體防護和職業健康檢查等制度措施;煤礦、金屬非金屬礦山、金屬冶煉、石棉采選、石英砂加工、水泥、陶瓷、耐火材料等企業必須嚴格落實粉塵、化學毒物治理措施,確保工作場所職業病危害因素的濃度或者強度符合國家職業衛生標準。

          (八)加強對企業取得許可后的執法檢查。督促企業嚴格依照有關安全生產行政許可的范圍、事項從事相關的生產經營活動,不得在取得行政許可后降低安全生產條件;按照法定期限、條件辦理行政許可延續、變更手續,如實提供相關的情況及材料;嚴禁轉讓、冒用安全生產許可證或者使用偽造的安全生產許可證。發現企業不再具備許可條件的,依法責令整改直至吊銷相關行政許可證件。企業未取得有關安全生產許可從事生產經營活動的,依照有關法律法規的規定予以嚴肅查處。

          (九)強化對有關違法行為的依法處理。對企業開展執法檢查時,各級安全監管監察部門應當依法采取現場處理、行政處罰、行政強制等執法措施,切實做到“檢查必執法、執法必嚴格”。有關企業拒不執行停產停業等執法決定的,依法采取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施;經停產停業整頓仍不具備安全生產條件的,依法提請有關人民政府予以關閉。對安全生產大檢查中發現的嚴重違法行為,按規定掛牌督辦,落實“四個一律”執法要求,并將典型案例通過新聞媒體進行曝光。按規定將存在嚴重違法行為的企業納入安全生產失信聯合懲戒“黑名單”管理,依法依規落實聯合懲戒措施。發現企業及其有關人員涉嫌犯罪的,嚴格依法向公安機關移送案件,加大對安全生產違法犯罪行為的打擊和震懾力度。

          國家安全監管總局

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